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| MORAES ALMEIDA: Nasce uma cidade e se cria um Novo Município no Estado do Pará |
O
VOTO DO MINISTRO FLÁVIO DINO, NO
JULGAMENTO DA ADO 70/PA, EM PROL DO DISTRITO DE MORAES ALMEIDA, ITAITUBA/PA, PODE
PROMOVER MUDANÇAS NO SEU RESULTADO.
O julgamento
já conta com três (03) votos contrários: Do Relator, Ministro Dias Toffoli, do
Ministro Alexandre de Moraes e do Ministro Gilmar Mendes. Este contrariou todas
as decisões por ele tomadas em julgamento anteriores, em especial no Julgamento
da ADPF 819/MT, que convalidou a criação do Município de Boa Esperança do
Norte/MT, cujo Prefeito e Vice-prefeito e nove (9) vereadores fora m eleitos
nas últimas eleições municiais de 2024 e o Município instalado em 1º de janeiro
de 2025.
O
quarto voto, do Ministro Flávio Dino, abriu divergência no julgamento. Em seu
voto o Ministro desconstrói a narrativa do Senado Federal e do Ministro Dias
Toffoli, que optaram pela “não decisão”.
A CONFEAB
prestando mais essa contribuição ao Movimento Emancipa Brasil, para melhor
esclarecimento e entendimento dos emancipalistas do Brasil, sintetiza o Parecer
do Ministro Flávio Dino.
O Julgamento
pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal ainda não terminou. Falta o voto de sete
(7) ministros. Vamos ficar na torcida para que os demais Ministros sigam o Voto
do Ministro Flávio Dino. E quiçá os três ministros que já declaram seus votos também
mudem seu entendimento. O Julgamento pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal, agendado
para acontecer na semana de 19 a 26/09. Votarão os 11 Ministros da Corte
Suprema.
EIS
UMA SÍNTESE DO VOTO DO MINISTRO FLÁVIO DINO.
Trata-se de ação direta de
inconstitucionalidade por omissão ajuizada pelo GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ em
face da alegada inércia do Congresso Nacional na edição da lei complementar a
que se refere o § 4º do art. 18 da Constituição Federal (na redação conferida
pela EC nº 15/1996). O dispositivo constitucional invocado como parâmetro de
controle estabelece o seguinte:
“Art. 18. (...)
.......................................................................................................
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e
o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período
determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação
dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da
lei.”
Sustenta-se
que, transcorridos mais de 25 (vinte e cinco) anos desde o advento da Emenda
Constitucional 15/1996, o Congresso Nacional ainda não aprovou a lei
complementar federal exigida pelo texto constitucional. Afirma-se que a
situação de inércia legislativa torna o dispositivo constitucional desprovido
de eficácia e impede a criação de novos municípios, mesmo com a aprovação
plebiscitária das populações diretamente interessadas, tal como ocorreu em
relação aos Distritos de Moraes de Almeida (Itaituba/PA) e Castelo dos Sonhos[1] (Altamira/PA).
Adicionalmente, ressalta-se
que o Supremo Tribunal Federal, em 09 de maio de 2007, no julgamento da ADI
3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes, declarou a mora do Congresso Nacional e fixou
um prazo de 18 (dezoito) meses para a elaboração da referida lei complementar.
Contudo, passados outros 14 (quatorze)[2] anos desde essa decisão,
totalizando 25 (vinte e cinco) anos de "contumácia omissiva", o Poder
Legislativo Federal ainda não cumpriu seu dever constitucional. A omissão
legislativa, segundo o requerente, viola o princípio federativo, o dever de
ordenamento territorial estadual, a soberania popular e o regime democrático.
O pedido é para que seja
declarada a inconstitucionalidade por omissão e a inércia do Congresso Nacional,
Subsidiariamente, pede-se a fixação de um novo prazo de 12 (doze) meses para o
Congresso Nacional e, persistindo a omissão, a implementação da limitação
temporal referida.
Em resposta à solicitação de
informações, o Senado Federal defendeu a ausência de mora legislativa,
mencionando o histórico de tramitação de proposições, inclusive com vetos
presidenciais. Citou os Projetos de Lei do Senado (PLS) nºs 98/2002 e 104/2014,
ambos aprovados pelo Congresso Nacional e vetados pelo Presidente da República,
sob a alegação de impacto insustentável ao Erário. Mencionou ainda o PLP
401/2017, que foi arquivado, e o PLP 137/2015, oriundo do PLS 199/2015, que
aguarda apreciação pelo Plenário da Câmara dos Deputados.
A Advocacia-Geral da União
(AGU) manifestou-se pela improcedência dos pedidos, argumentando que a
"intensa atividade legislativa sobre o assunto" descaracteriza a
suposta omissão.
O Procurador-Geral da
República, por sua vez, opinou pela procedência parcial do pedido, tão somente
para que seja fixado novo prazo razoável e derradeiro para a edição da lei
complementar a que alude o art. 18, § 4º, da Constituição Federal.
I – QUESTÕES PRELIMINARES
Assento a legitimidade ativa
do Governador do Estado do Pará e a pertinência temática do pedido com as
atribuições do Chefe do Poder Executivo estadual, pois a controvérsia envolve a
organização política dos municípios do Estado do Pará e a adequada distribuição
do território estadual.
Rejeito, de outro lado, a
preliminar de impossibilidade jurídica do pedido, baseada em jurisprudência
antiga e superada desta Corte sobre o grau de intervenção judicial permitido
diante da omissão do Legislador
II - MÉRITO
No início da década de 1990,
registrou-se um aumento expressivo no surgimento de novos municípios. Segundo
dados do IBGE (Evolução da Divisão Territorial do Brasil — 1872/2010), entre a
promulgação da Constituição Federal de 1988 e o final da década de 90, foram
criados 1.438 municípios, sendo que a grande maioria deles — 1.145 (76%)
municípios emancipados — possuía menos de 10 mil habitantes.
A profusão de novas
municipalidades teria resultado, segundo a opinião predominante, do fato do
texto constitucional ter centralizado todo o processo de criação e alteração
dos municípios exclusivamente no plano estadual, conferindo aos Estados a
competência para estabelecer os requisitos para a criação, fusão, incorporação
e desmembramento e para a concretização do ato.
Somente com a promulgação da
EC nº 15/1996, editada com o fim de interromper a desordenada fragmentação
política do território nacional, a União assumiu o protagonismo sobre o
processo emancipatório municipal.
A lei complementar federal
exigida pelo texto constitcional, contudo, jamais veio a ser publicada. Em
2007, após um período de 11 (onze) anos de omissão legislativa, o Plenário
desta Corte veio a julgar procedente a ADI 3.682, para declarar o estado de
mora do Poder Legislativo da União, estabelecendo o prazo de 18 (dezoito) meses
para que o Congresso nacional adotasse as providências legislativas necessárias
ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição.
Eis a ementa do acórdão:
“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. INATIVIDADE DO LEGISLADOR QUANTO AO DEVER DE
ELABORAR A LEI COMPLEMENTAR A QUE SE REFERE O § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL, NA REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL NO 15/1996. AÇÃO JULGADA
PROCEDENTE. 1. A Emenda Constitucional n° 15, que alterou a redação do § 4º do
art. 18 da Constituição, foi publicada no dia 13 de setembro de 1996. Passados
mais de 10 (dez) anos, não foi editada a lei complementar federal definidora do
período dentro do qual poderão tramitar os procedimentos tendentes à criação,
incorporação, desmembramento e fusão de municípios. Existência de notório lapso
temporal a demonstrar a inatividade do legislador em relação ao cumprimento de
inequívoco dever constitucional de legislar, decorrente do comando do art. 18,
§ 4º, da Constituição. 2. Apesar de existirem no Congresso Nacional diversos
projetos de lei apresentados visando à regulamentação do art. 18, § 4º, da
Constituição, é possível constatar a omissão inconstitucional quanto à efetiva
deliberação e aprovação da lei complementar em referência. As peculiaridades da
atividade parlamentar que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, não
justificam uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas
Legislativas, conduta esta que pode pôr em risco a própria ordem
constitucional. A inertia deliberandi
das Casas Legislativas pode ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade
por omissão. 3. A omissão legislativa em relação à regulamentação do art. 18, §
4º, da Constituição, acabou dando ensejo à conformação e à consolidação de
estados de inconstitucionalidade que não podem ser ignorados pelo legislador na
elaboração da lei complementar federal. 4. Ação julgada procedente para
declarar o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de
que, em prazo razoável de 18 (dezoito) meses, adote ele todas as providências
legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo
art. 18, § 4º, da Constituição, devendo ser contempladas as situações
imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omissão.
Não se trata de impor um prazo para a atuação legislativa do Congresso
Nacional, mas apenas da fixação de um parâmetro temporal razoável, tendo em
vista o prazo de 24 meses determinado pelo Tribunal nas ADI n°s 2.240, 3.316,
3.489 e 3.689 para que as leis estaduais que criam municípios ou alteram seus
limites territoriais continuem vigendo, até que a lei complementar federal seja
promulgada contemplando as realidades desses municípios. (ADI 3682, Relator(a):
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 09-05-2007, DJe-096 DIVULG 05-09-2007
PUBLIC 06-09-2007 DJ 06-09-2007 PP-00037 EMENT VOL-02288-02 PP00277 RTJ
VOL-00202-02 PP-00583)
O eminente Relator, Ministro
Dias Toffoli, destaca que a intensa atividade legislativa registrada no
Congresso Nacional desde o julgamento ocorrido em 2007 evidenciaria a superação
do quadro de inércia deliberandi, motivo pelo qual propõe a improcedência do
pedido. Enfatiza que o Congresso Nacional aprovou pelo menos dois Projetos de
Lei Complementar (PLS Nº 98/20002 e PLS Nº 104/2014), tendo ambos sido vetados
pelo Presidente da República, e que, atualmente, tramita outra proposta (PLS
137/2015), com parecer favorável das comissões temáticas.
Com
as devidas vênias ao eminente Relator, não vislumbro substancial diferença
entre o quadro atual e o contexto existente no julgamento da ADI 3.682, quando
o Plenário declarou a omissão inconstitucional resultante de inércia no
cumprimento do dever legislativo imposto pelo art. 18, § 4º, da Constituição
Federal. (o destaque é do Ministro Flávio Dino).
Nenhuma das propostas resultou
na edição da legislação complementar faltante, motivo pelo qual subsiste a
lacuna técnica responsável pela ineficácia do conteúdo normativo do art. 18, §
4º, da Constituição.
É indiscutível que o histórico
de debates e iniciativas legislativas demonstra tanto a complexidade da matéria
quanto a dificuldade de formação de consensos em torno do tema, mas isso não legitima que o Congresso
Nacional — tal como reconhece e defende o Senado Federal em suas informações
oficiais — venha a optar pela “não-decisão” como via político-jurídica
legítima. (Destaque do Ministro Flávio Dino)
A opção legislativa pela
“não-decisão” viola a um só tempo a força normativa da Constituição Federal —
cujo texto impõe o dever de legislar sobre a matéria e outorga essa competência
ao Congresso Nacional — e a autoridade do acórdão emanado do Plenário do
Supremo Tribunal Federal (ADI 3.682), pelo qual constatada a omissão inconstitucional
e a situação de inércia deliberativa e determinada aos Órgãos do Poder
Legislativo da União a adoção das medidas legislativas necessárias.
Por isso, entendo revelar-se
suficiente e apropriado, por ora, antes da adoção de medidas de intervenção judicial
mais rigorosas, o restabelecimento do diálogo institucional entre os Poderes
Executivo e Legislativo da União, com exortação para que os representantes do
povo persistam na construção da solução legislativa necessária à colmatação da
lacuna técnica obstativa da criação e modificação dos municípios brasileiros.
Em
sucessivos precedentes, o Plenário desta Suprema Corte, fiel à preservação da
independência e da harmonia entre os Poderes, tem admitido a possibilidade de
prorrogação do prazo necessário à colmatação de lacunas legislativas, quando
presente a perspectiva do surgimento de soluções mais profícuas, sob a
perspectiva democrática, através do diálogo institucional entre os órgãos
envolvidos. ( o destaque é nosso)
Sendo assim, diante da lacuna
normativ ainda existente, mas
considerada a possibilidade da omissão deliberativa ser superada mediante
diálogo entre o Congresso Nacional e o Presidente da República, proponho a concessão de novo prazo para a
adoção das medidas legislativas necessárias à colmatação da lacuna legislativa.
( o destaque é nosso)
Não sendo obtido o consenso
necessário, em prazo razoável, caberá ao Supremo Tribunal Federal exercer seu
papel constitucional de guardião da força normativa da Constituição Federal,
estabelecendo as condições necessárias e suficientes à eficácia plena do conteúdo
normativo do art. 18, § 4º, da Constituição Federal.
CONCLUSÃO:
Sendo assim, conheço da ação e
julgo parcialmente procedente o pedido, fixando o prazo de 18 (dezoito) meses
para que seja sanada a omissão legislativa, o que, se não ocorrer, autoriza o
Supremo Tribunal Federal a estabelecer as condições necessárias e suficientes à
eficácia plena do conteúdo normativo do art. 18, § 4º, da Constituição Federal.
(o destaque é nosso).
É como voto.
Ministro Flávio Dino
[1]
O processo relativo ao Distrito de Castelo dos Sonhos ainda não foi submetido a
Consulta Plebiscitária em vista de uma inconsistência envolvendo os Distritos
de Castelo dos Sonhos e Cachoeira da Serra, ambos em Altamira, Estado do Pará.
O processo referente o decreto Legislativo nº 001/2020, inclui em sua região o
Distrito de Cachoeira da Serra. Mandado de Segurança impetrado junto ao TRE/PA impede
o seguimento do processo em favor de Castelo dos Sonhos.
[2] A espera
pela regulamentação da omissão legislativa já completou 29 anos
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